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试析法院司法体制的深化改革
作者:丁志明  发布时间:2016-09-01 11:20:59 打印 字号: | |
  一、法院司法体制改革的政策背景

  十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》),突破既往以经济改革为主题的局限,大力强调法治建设,体现了法治改革优先的战略。

  《决定》以建设公正高效权威的社会主义司法制度为目标,强调审判检察独立、健全司法权力运行机制、建设司法民主和完善人权司法保障,为深化司法改革指明了方向。具体而言,推动司法机关人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,建立符合职业特点的司法人员遴选及分类管理制度,是提升司法独立性的关键;改革审判委员会制度、完善主审法官、合议庭办案责任制,是保障司法权力有效运作的基础;推进司法公开,完善陪审制、人民监督员制度,旨在为司法增添民主的因素;加强律师执业权利保障,强化错案追究、冤案防范机制,是人权司法保障的基本要求。

  但改革深化的阻力依旧存在。司法的去地方化、去行政化必将受到来自地方党政、司法部门等既得利益集团的阻碍,这种阻碍将成为落实《决定》所面临的最大挑战;《决定》指明的改革方向,仍需具体实施方案;《决定》提供的司法改革框架仍较粗略,不够全面到位,呈现出过渡性特征。尽管决策者已认识到问题所在,强调审判独立,并明确了司法去地方化、去行政化的思路,但司法独立仍然是中国司法改革乃至政治体制改革必须直面的关键问题,对于实现法治中国的理想图景至关重要,是法治的底线,必须面对。

  二、法院司法体制改革需要面对的问题

  (一)司法行政化

司法行政化是指法院系统内审判权的行使及人事管理借用行政管理的模式,将审判权与行政管理权混同,使法官不能依法独立行使审判权。

  1.法院内部的行政化管理体制。尽管1995年《法官法》的颁布将法官从国家干部中分离出来,肯定了建立适应法院工作性质和特点的人事管理制度的重要性,但我国人民法院对法官、书记员、司法警察、司法行政辅助人员还没有按照专业实行分类管理,司法辅助人员在部门担任一定行政职务后,也按照法官法的规定授予审判资格,担任法官;对审判人员的录用、晋升、晋级、处罚、奖励、考核、培训还是参照公务员进行管理,根本没有体现出法官的特殊性,行政级别较高的法官决定行政级别较低法官的职务等级、薪资待遇,导致法官惟上是从,缺乏独立判断的勇气。

  2.法院内部的审签制度。案件审签制度是指在人民法院内部,主审某一案件的独任庭法官或是合议庭,对案件的裁判结果向业务庭庭长和人民法院院长逐级汇报,由庭长和院长对案件全面审核并签发裁判文书的不成文制度。在我国法院内部,法院院长、业务庭庭长对案件的审签是任何一个法官或者合议庭对案件作出裁判后的必经程序,这样的制度设置突出了庭长、院长们的指挥者地位,法官在处理案件时需要考虑庭长、院长们的意见,无益于法官独立行使审判权。

  3.审判委员会的影响。我国《法院组织法》第10条规定:各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。可见审判委员会只有讨论权,没有决定权。不过,实践中审判委员会的讨论意见,独任庭法官和合议庭必须遵循,造成了审而不判、判而不审的现实。

  4.非正常的上下级法院关系。我国法院系统上下级法院间本来是业务指导与被指导、监督与被监督的关系。然而,由于对错案追究制度的不同理解,导致下级法院害怕被追究责任,对于疑难、复杂的案件干脆向上级法院请示、汇报,最后两级法院意见统一。即使当事人不服一审判决上诉,也失去了意义。这就破坏了我国的两审终审制的审级制度。

  (二)法院地方化

  法院的地方化,是指法院在机构设置、经费来源、法官产生等方面从属于地方的一种司法体制模式,导致法官审判权的行使受到地方党政机关的不当干扰。

  1.人事制度。我国法院的院长、副院长、审判委员会组成人员、审判员,各审判庭庭长、副庭长原则上都由本级人大及其常委会任免。现实是,这些人员都需经过本级党委会同政府进行考核研究决定,人大的任免只是个过场,导致人事权掌握在本级党政机关手中。

  2.财务制度。我国法院的财政不是独立的,一般由本级人民政府财政部门划拨。法院的办公费用、工资福利、场地建设费用等都需要向本级政府申请。法官在审理涉及地方利益特别是重大经济案件时就会有后顾之忧,甚至听命于地方政府。

  3.地方政法委的不当干扰。个案干预违反了宪法关于审判独立的要求,且毫无必要。河南赵作海案件等一系列案例证明,地方党政、政法委在对个案的干预中,容易形成偏见甚至成为一方“当事人”。同时,个案干预极易滋生寻租空间,产生腐败问题。而且个案干预经常发生错误,造成冤假错案,严重损害党政权威与司法公信力。

  4.人大的不当监督

  根据我国宪法,人民法院应当向人大报告工作并对其负责。但是宪法和法律并没有赋予人大对法院个案的监督权。一些地方人大制订了地方性法规,授予自己个案监督权,而且还大行其道。其实这是违法的,我国立法法规定对于诉讼制度,只能由法律规定,这属于法律绝对保留的空间。地方人大实际上已经侵犯了法律的保留空间。诚然,人大个案监督对于纠正错案、打击司法腐败是有正面意义的,但是不能以此为理由破坏我国的宪法架构和法制架构。

  (三)司法公开的选择性

  司法公开可以对预防司法腐败形成外部约束力,也是司法民主和人权保障的必然要求。自2008年底上一轮司法改革启动以来,《司法公开示范法院标准》等文件相继出台,并先后开通了中国裁判文书网、中国法院庭审直播网,基本完成规则意义上的司法公开改革,下一步重在规则的落实和完善。但司法公开的落实,依然任重道远。例如,旁听案件还存在各种限制,特别是某些所谓的“敏感”案件;公开具有选择性,民众关注的热点案件严格保密,无关紧要的案件却庭审直播;由于法院对裁判文书的公正和质量自信不足,裁判文书的公开速度缓慢且各地参差不齐。

  三、深化法院司法改革的建议

  (一)去除行政化

  1.取消院长、庭长审签制。弱化院、庭长的职权,其权力主要是对外代表法院、对内进行司法行政事务的管理,在审判方面并无任何优于普通法官的权限,院长、庭长不得干涉法官办案,否则将导致不利后果甚至辞职。

  2.逐步废除审判委员会制度。最高法院《关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案》要求“完善审判委员会的议事规则,改进工作运行机制,规范案件讨论范围”,无法解决“审者不判、判者不审”的问题。该制度与直接言词原则相悖,有碍审判独立。作为一种过渡,可在废除前将审判委员会定位于顾问性机构,仅就案件涉及的法律问题提供意见。

  3.推行合议庭制度改革。公开选任审判长(主审法官),配以法官助理、书记员组成审判团队,将法官从事务性工作中解放出来;取消案件审批制,审判长(主审法官)拥有案件的分配权、决定权、签发权及团队成员的工作安排、管理考核等权限,同时,对团队办理的案件负责并承担责任;取消各类审判庭及上下对接的管理部门,仅设置审判管理、人事监察、司法政务办公室、执行局和法警队,传统的庭长审判管理职责主要由审判管理办公室履行,行政管理职责主要由院长、人事监察办公室及司法政务办公室履行。

  4. 规范上下级法院之间的司法行政管理关系。上级法院仅可通过审级监督影响下级法院,下级法院只在司法警察、司法统计、案卷管理、信息技术利用等方面配合上级法院的工作。上级法院可通过复审或再审改变下级法院的裁判,但程序应由(检察院或)当事人启动,且上级法院的改判并不必然意味着下级法院的裁判错误,错案追究应严格限定于贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等少数情形。审级不同只是分工的要求,法官之间并无等级差别。取消下级法院向上级法院的请示、汇报制度,落实我国两审终审制。

  5.改革中国特色的司法解释制度。该制度旨在解决立法规定和立法解释粗糙、法官能力不足、判例制度缺位等问题。但长期以来,我国的司法解释一直存在越权解释、解释主体多元、形式混乱、制定程序简略、撤销监督机制缺位等问题。

未来的司法解释制度改革应遵循以下思路:第一,尽快制定《司法解释法》或在《立法法》中就司法解释作专章规定,严格规范司法解释的制定、发布等程序,建立司法解释的审查和撤销机制,对有违宪法和法律的现行司法解释及时清理。第 二,统一司法解释主体和解释形式,尽快取消检察机关的司法解释权,司法解释权应统一由法院专门行使。第三,大力发展案例指导制度,公布更多的指导性案例,大力推进各级法院的裁判文书公开,尽可能通过具有参考意义的案例解释法律适用或司法程序问题,减少司法解释“立法”之必要。第四,在保障立法科学性、可操作性的基础上,建议全国人大常委会设立专门的法律解释机构,加强立法解释,减少制定司法解释的必要性。第五,最终取消司法机关制定“立法性”司法解释的权力。

  6.建立法官职业保障制度。第一,法官具有免责权,只要不是渎职或者故意,即使是错案也不得追究法官责任。第二,建立法官终身制,除法官自愿辞职或因法定理由并经法定程序不得处分或辞退法官。第三,提高法官薪金,使其有执业保障和职业自豪感。第四,法院内进行分类管理,对于法官的晋升、降职、考核、奖励和处分等要区别于其他行政人员。

  7.案件考评制度应彻底反思。现有案件质量评估指标体系难以客观反映司法效果,公众满意度等指标难以获取相关信息;调解率的设定客观上已造成“重调轻判”、强迫调解等问题,可见其并不能对司法活动进行科学评价。评估司法的最终标准为公正,诉讼效益和司法效率等可以作为次一级的评估标准。建议放弃对法官的一切指标式、数字化考评,而在加强司法问责、司法保障的基础上不断提升司法的独立性,建立符合司法规律的法官惩戒制度,培育法官的职业道德感和认同感,促使每一个案件都实现公平正义。

  (二)去除地方化

  1.法院的人事独立。司法官遴选、任免、升迁、惩戒由司法系统设立的专门委员会决定,人大常委会依宪法对司法官的任免仅作为程序性要求。根据《决定》“建立符合职业特点的司法人员管理制度”的要求,明确法官、审判辅助人员和司法行政人员权责关系;建立初任法官统一招录、集中培训、基层任职、有序流动、逐级遴选的机制;建立选拔律师、法律学者等专业法律人才担任法官的机制,区分级别设置不同的任职条件和薪资保障标准;实行法官逐级遴选制度;成立吸收社会人士参与的法官选任委员会、惩戒委员会。统一的司法委员会或可优先考虑,司法委员会设三级,可适当吸收人大代表、政协委员、律师和学者参与。

  2.法院财政独立。根据《决定》,地方各级法院的经费将由省级财政统筹,中央财政保障部分经费。从长远而言,司法经费由省级行政区负担仍只是一种过渡,未来应尽快统一由中央财政负担。

  3.地方党政与政法委不干预个案。各省市相继出台规定,明确规定党政领导干部不得利用职务便利和影响,插手、干预司法机关执法办案活动,违反规定的,将对相关党政领导干部实行问责。该规定的出台有利于为独立司法创造良好环境,但党政不干预个案,还应尽早在立法上明确,并通过具体完善的制度予以保障和落实。

  4.探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。打破司法管辖与行政辖区的重叠,可以为削弱地方干预司法构建管辖屏障。具体方案的设计,应以削弱地方党政影响、方便当事人诉讼、充分利用司法资源、提高司法效率等为主要考量因素,结合案件数量、人口分布、交通条件等实际情况,对法院进行适当合并或重新划定管辖范围。

  第一,重点应放在高级法院,因为它是“事实上的终审机构”,绝大多数案件到此终结。可借鉴人民银行大区制改革的经验教训,对高级法院进行适当撤并。

  第二,根据案件数量、地理位置等因素,适当合并部分地理位置相邻的中级法院,并适当划分司法辖区的范围。

  第三,主要根据案件数量,适当合并部分基层法院,原基层法院可作为新法院的派出法庭。

  第四,对于行政案件、跨地区的民商事案件或当地审理可能受到不当影响的案件,可通过异地管辖或提级管辖的方式审理。

  最后,必须高度注意,与行政区划适当分离的司法管辖制度,重在“适当”分离:一方面涉及宪法框架的改变,难度大;另一方面,必须以确实必要为前提,原则上不应给当事人增加不便,因此决不能为分离而分离,为撤并而撤并。

  (三)落实司法公开。未来改革可采取以下举措:激励民众旁听庭审,开放旁听,除了必要的安检,民众进法院无需查验身份证,这也是世界各国普遍作法;进一步明确公开的范围和内容,如进一步放宽裁判文书的公开标准;明确法院不公开生效裁判文书的责任,避免公开流于形式;严禁选择性公开,越是热点案件越需公开,视频直播优于微博直播;确保媒体优先旁听审判,为媒体采访提供便利;加强庭审公开的力度,考虑推行并保证二审开庭;充分保障诉讼参与人在各诉讼阶段的阅卷权;司法公开三大平台的建设,主要依赖于信息技术,对于欠发达地区法院应给予足够的经费支持。

  四、结语

  十八届三中全会为司法改革揭开了新的一页,指明了未来十年司法改革的方向,体现了中央对法制建设、政法工作以及深化司法体制改革的高度重视。绝大多数司法改革面临的困难,主要源于利益集团的阻碍,而有些困难只是一种想象。因此,区别对待,分级分层,先易后难,是推进司法改革的一项重要策略。例如,法院职权的优化配置,纵向涉及上下级法院的关系,横向涉及不同地域(地区)法院的管辖权安排,法院内部涉及不同机构和人员之间的职责划分,这项改革的阻力主要来自于法院自身,看似艰难,实质上只是涉及法院、法官特别是“领导”的利益,因此,只要法院系统尤其是最高法院下定决心,完全有可能逐步实现法院职权的优化配置。按照这一策略,许多问题将迎刃而解。即使在现有的政治和司法体制内,司法改革仍有较大的空间。
责任编辑:何正功